C’è un’idea bizzarra che circola negli uffici tecnici e tra i banchi del legislatore: l’idea che per velocizzare la macchina dello Stato basti cambiare l’etichetta a un faldone. Siamo convinti che la burocrazia sia un mostro lento per natura, ignorando che spesso è proprio la fretta di semplificare a generare i nodi più intricati. Si guarda al nuovo assetto normativo come a una liberazione, un modo per tagliare i ponti con un passato fatto di veti e contro-veti, eppure proprio tra le righe dell’Allegato II Bis Codice Appalti si nasconde il paradosso più grande della riforma. Non è solo un elenco di servizi o una tabella di marcia; è il termometro di quanto siamo disposti a sacrificare in termini di controllo pur di vedere un cantiere aperto. Il malinteso comune sta nel credere che queste disposizioni siano meri binari tecnici su cui far scorrere i treni dell’economia, quando in realtà rappresentano una deviazione politica profonda che sposta il baricentro dal "come" si spende al "quanto velocemente" lo si fa.
La sottile linea rossa dell’Allegato II Bis Codice Appalti
Quando si analizza la struttura dei servizi sociali e di altri servizi specifici elencati in questo documento, si nota subito una frattura. Da un lato la volontà di dare ossigeno alle stazioni appaltanti, dall’altro il rischio concreto di creare zone d’ombra dove la qualità del servizio scivola in secondo piano rispetto alla rapidità procedurale. Io ho visto decine di amministratori locali esultare per la maggiore flessibilità, convinti che meno lacci significhino automaticamente risultati migliori. La realtà è che Allegato II Bis Codice Appalti non cancella la responsabilità, la sposta semplicemente sulle spalle di chi deve decidere senza avere più il paravento di regole rigide a proteggerlo. Questa non è semplificazione nel senso nobile del termine; è un trasferimento di rischio che spesso le piccole amministrazioni non sono minimamente attrezzate a gestire. Se elimini i filtri, devi potenziare le competenze di chi guarda attraverso l’obiettivo, altrimenti finisci per scattare foto sfocate e chiamarle arte moderna.
L’equivoco risiede nella natura stessa di questi servizi. Parliamo di ambiti dove il fattore umano è tutto: assistenza, istruzione, servizi sanitari e culturali. Trattarli con una logica che sembra mutuata dalla fornitura di bulloni è il primo passo verso un declino qualitativo che pagheremo caro nei prossimi dieci anni. Le soglie più alte e le procedure snellite sono esche luccicanti per chi ha fretta di spendere i fondi del PNRR, ma chi mastica appalti da una vita sa bene che la velocità è amica della corruzione o, nel migliore dei casi, dell’incompetenza. Non si tratta di essere nostalgici del vecchio codice che paralizzava l’Italia, ma di capire che il nuovo meccanismo richiede una maturità amministrativa che oggi, nel panorama dei nostri comuni e delle nostre regioni, è merce rara.
Il mito della discrezionalità come cura di ogni male
Si sente spesso dire che il problema dell'Italia sia la paura della firma e che dando più potere discrezionale ai dirigenti tutto si risolverà. Questa è una visione parziale, quasi infantile della gestione pubblica. Il potere di scegliere il contraente con procedure meno formali, seguendo le tracce lasciate da questo specifico atto normativo, non elimina la burocrazia; la rende solo meno visibile e più soggettiva. Gli scettici diranno che senza queste deroghe non si poserebbe una pietra per i prossimi vent’anni. Rispondo loro che costruire male è peggio che non costruire affatto. Se la discrezionalità diventa la scusa per favorire i soliti noti o per evitare la fatica di scrivere un bando di gara serio e sfidante, abbiamo fallito lo scopo della riforma. La trasparenza non è un ostacolo al progresso, è la sua unica garanzia di durata.
L'Autorità Nazionale Anticorruzione ha più volte sollevato dubbi sulla tenuta di un sistema che si affida così tanto alla fiducia e così poco alla verifica ex ante. Non è un caso se le criticità maggiori emergono proprio laddove la soggettività della stazione appaltante diventa il criterio unico di selezione. In un Paese dove il conflitto di interessi è spesso considerato un peccato veniale, allentare le maglie dei controlli senza prevedere una formazione massiccia del personale è come dare una Ferrari a chi ha appena preso la patente del motorino. C'è chi sostiene che il mercato si autoregolerà, che le imprese meno serie verranno espulse naturalmente dal ciclo produttivo. È una pia illusione. Nel settore pubblico, il mercato non si autoregola mai da solo perché le dinamiche di prezzo e qualità sono costantemente inquinate da urgenze politiche e carenze di visione a lungo termine.
Il sistema che ruota attorno all’Allegato II Bis Codice Appalti presuppone una fiducia cieca nell'integrità del decisore. Ma la fiducia è una cosa seria e in ambito pubblico va costruita con dati, rendicontazioni costanti e sistemi di monitoraggio che non siano solo adempimenti formali. Se guardiamo ai settori inclusi in questa lista, come i servizi legali o quelli legati alla sicurezza sociale, ci rendiamo conto che la posta in gioco è la pelle dei cittadini, non solo un bilancio da far quadrare. Abbassare la guardia sulla procedura significa, nel lungo periodo, alzare i costi sociali di servizi scadenti. È un compromesso che molti sembrano disposti ad accettare oggi per non dover rispondere di un ritardo domani, ma è un debito che stiamo contraendo con il futuro dei servizi essenziali.
La deriva verso l'omologazione dei servizi alla persona
Un altro punto che viene sistematicamente ignorato è la specificità dei servizi coinvolti. Quando parliamo di assistenza domiciliare o di gestione di centri per l'impiego, non stiamo comprando cancelleria. La logica della rapidità che guida l'applicazione delle norme contenute nell'Allegato II Bis Codice Appalti rischia di omologare prestazioni che per loro natura richiederebbero sartorialità. La tendenza a utilizzare modelli standardizzati per risparmiare tempo nella fase di gara porta alla creazione di servizi fotocopia che non tengono conto delle reali esigenze del territorio. Tu potresti pensare che avere un servizio attivo in sei mesi invece che in diciotto sia comunque un successo, ma se quel servizio non risponde ai bisogni della tua comunità, hai solo sprecato sei mesi di soldi pubblici più velocemente del previsto.
I difensori della nuova linea sostengono che l'elenco dei servizi speciali sia necessario per garantire continuità a prestazioni che non possono permettersi le lungaggini di una gara europea ordinaria. È un argomento forte, ma basato su una falsa dicotomia. Non dobbiamo scegliere tra la paralisi e l’approssimazione. Esiste una terza via che è quella della programmazione. Il vero male oscuro delle nostre amministrazioni non è la legge sugli appalti, è l’incapacità di prevedere il fabbisogno prima che diventi emergenza. Se ti riduci all'ultimo momento, qualsiasi norma ti sembrerà lenta. Se invece programmi, anche le procedure più rigorose diventano gestibili. Il nuovo codice, offrendo scorciatoie, finisce paradossalmente per disincentivare la buona programmazione, poiché c'è sempre una via d'uscita semplificata per chi arriva in ritardo.
Si sta creando una cultura del "fatto è meglio che perfetto" che in edilizia o nella sanità può avere conseguenze disastrose. I servizi sociali, in particolare, subiscono una pressione enorme. Le cooperative e le imprese del terzo settore si trovano a competere in un'arena dove il prezzo continua a essere il padrone occulto, nonostante i proclami sull'offerta economicamente più vantaggiosa. La flessibilità concessa dal legislatore diventa spesso un'arma a doppio taglio: le amministrazioni la usano per spuntare condizioni economiche al ribasso, giustificandosi con la necessità di fare presto. Il risultato è un lavoro povero, operatori sottopagati e una qualità che scende sotto il livello di guardia.
La responsabilità nascosta tra le pieghe della norma
C'è un aspetto quasi teatrale in come viene presentata questa materia. Si parla di modernizzazione, di allineamento agli standard europei, di sburocratizzazione coraggiosa. Ma se gratti la superficie, trovi la solita vecchia paura della politica di essere giudicata per l'efficacia dei suoi interventi. Rendere le regole più fluide serve a nascondere le responsabilità. Se una gara va deserta o un servizio fallisce sotto il peso di un regolamento ferreo, la colpa è della "Legge". Se invece tutto è rimesso alla capacità di scelta del funzionario, la colpa diventa individuale, ma molto più difficile da tracciare in un mare di procedure semplificate.
Spesso mi chiedo se abbiamo davvero letto i dati sulle performance dei nostri appalti pubblici negli ultimi anni. Le statistiche dicono che i ritardi non dipendono quasi mai dalla fase di aggiudicazione, che occupa una frazione minima del tempo totale. I veri colli di bottiglia sono nella progettazione e, soprattutto, nell'esecuzione. Eppure, continuiamo a legiferare sulla fase di gara come se fosse lì il problema. È un diversivo perfetto. Concentriamo l'attenzione sull'Allegato II Bis Codice Appalti per non dover ammettere che mancano i progettisti, che i direttori dei lavori sono sommersi di pratiche e che le imprese spesso non hanno la solidità finanziaria per finire ciò che iniziano. Stiamo curando un mal di testa con un cerotto sul ginocchio.
Il rischio di una deriva autoritaria della semplificazione è reale. Non nel senso politico del termine, ma in quello amministrativo. Un sistema che rinuncia ai contrappesi in nome dell'efficienza è un sistema fragile. La competizione vera, quella che costringe le aziende a innovare per vincere, ha bisogno di regole certe e uguali per tutti. Le eccezioni, le soglie speciali e i regimi alleggeriti creano un mercato a due velocità che finisce per scoraggiare gli investitori seri e premiare i cercatori di rendite. Chi ha competenze reali preferisce giocare in un campo dove le regole sono chiare e i tempi, seppur lunghi, sono certi. Chi invece vive di relazioni e contatti sottobanco adora la zona grigia delle procedure negoziate senza bando.
Dobbiamo smetterla di guardare alla norma come a un ostacolo da aggirare. Se la regola non funziona, si cambia la regola per tutti, non si creano corsie preferenziali che sanno tanto di privilegio. Il messaggio che passa ai funzionari è pericoloso: vi diamo gli strumenti per fare in fretta, ma se poi qualcosa non va, siete soli davanti alla Corte dei Conti. Non è un caso che molti dirigenti, nonostante le semplificazioni, continuino a procedere con i piedi di piombo. Sanno bene che la flessibilità è un regalo avvelenato se non è accompagnata da una protezione legale chiara e da una copertura assicurativa che lo Stato non sembra intenzionato a fornire.
Guardando avanti, il futuro della gestione pubblica in Italia non dipenderà da quante altre pagine scriveremo per derogare a quelle precedenti. Dipenderà dalla nostra capacità di ricostruire una classe dirigente tecnica che non abbia bisogno di scorciatoie per arrivare alla meta. La semplificazione vera non è quella che elimina i passaggi, ma quella che rende ogni passaggio fluido e comprensibile. Fino a quando considereremo la velocità come un valore superiore alla correttezza, continueremo a girare in tondo, cambiando nomi ai problemi senza risolverli mai. La sfida non è fare le cose più in fretta, ma imparare finalmente a farle bene al primo colpo, senza bisogno di scappatoie normative che alla fine servono solo a coprire il rumore di fondo di un sistema che non ha ancora deciso cosa vuole diventare da grande.
La verità è che la semplificazione burocratica è la più grande bugia che ci raccontiamo per non affrontare l'incapacità di gestire la complessità dei nostri tempi. Ogni volta che creiamo una zona di comfort procedurale, stiamo ammettendo che il sistema ordinario è fallito, ma invece di ripararlo, preferiamo costruire una tendopoli accanto alle rovine. Non è l'efficienza che stiamo inseguendo, è solo l'illusione di poter correre senza sudare, dimenticando che in ogni appalto pubblico, dietro ogni codice e ogni comma, c'è un pezzo della nostra dignità di cittadini che viene messo all'asta.
Il successo di un'opera pubblica non si misura dal nastro tagliato il giorno dell'inaugurazione, ma dalla capacità della struttura di restare in piedi e servire la comunità senza diventare un debito perenne per le generazioni che verranno dopo di noi.
